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La décentralisation, c'est plus de responsabilités pour les acteurs de terrain
Auteur(s) : LIGNEAU Philippe, Uniopss
Paru le : 01/12/2003
Nom de la revue : Union Sociale
Cette interview du Professeur Ligneau est à paraître dans le numéro d'Union Sociale de décembre 2003, qui consacre un dossier important à la décentralisation.
Pour le Professeur Ligneau, vice-président de l'Uniopss, la décentralisation est une opportunité que les associations peuvent -ou non - saisir, pour exprimer auprès des élus locaux la demande des plus fragiles, faire reconnaître leur expertise et obtenir des avancées.US.- Quel bilan établiriez-vous des 20 ans de décentralisation dans le social ?

Philippe Ligneau.- On constate à la fois des avancées et des zones d'échec. Parmi les premières, il y a la découverte, par les élus territoriaux, de misères locales ancrées, une perception plus aiguë de l'insuffisance des réponses, du simple fait qu'ils se sont sentis investis d'une responsabilité précise, liée à leurs nouvelles compétences, et qu'ils disposaient désormais de personnels territoriaux en capacité de faire de l'observation de terrain.
Mais quand ils ont voulu apporter des réponses, ces élus ont rencontré la contrainte financière, et selon les départements, des arbitrages très inégaux ont été rendus en faveur des publics fragiles. Dans certains, la part des budgets sociaux représente 65 à 70% des budgets de fonctionnement, dans d'autres de 35 à 40%, la moyenne se situant actuellement autour de 50 à 55%, mais à partir d'écarts considérables.
Au chapitre des échecs structurels, mentionnons le partage des compétences entre Etat, Assurance maladie et départements, qui aboutit souvent à " découper en morceaux " la vie quotidienne des personnes. Ainsi, dans le champ du handicap, l'Etat est compétent pour les activités de jour (CAT, ateliers protégés), tandis que le département a hérité de la nuit, c'est à dire des foyers d'hébergement. De même, les structures pour personnes âgées relèvent de l'assurance maladie, pour les soins, et du département, pour l'hébergement. Ce découpage est source de querelles interminables.
C'est vrai, en particulier, des foyers à double tarification. La logique aurait voulu qu'on construise, pour les personnes lourdement handicapées qu'ils abritent, des Maisons d'accueil spécialisé, dont c'est la vocation. Mais comme celles-ci coûtent cher, l'Etat et l'Assurance maladie, leurs financeurs désignés, se sont abstenus, laissant aux départements, qui étaient au front, le soin de régler le problème. Faute de mieux, ils ont été contraints d'ouvrir ces foyers à double tarification, sans vraie base légale. L'Assurance maladie les finançait pour la partie soins et le département pour l'hébergement, mais les ambiguïtés étaient nombreuses et les conflits tout autant. Tous ces co-financements ont nourri l'irritation des départements, et des associations, d'où la nécessité de remembrer une politique budgétaire d'action sociale cohérente.

US.- A l'appui de sa réforme, le gouvernement met en avant les notions de proximité et de subsidiarité. Quelle est la philosophie sous-jacente à ces termes ?

P.L.- Le terme de subsidiarité ne figure pas dans le texte constitutionnel. L'article 72/2 dit seulement : " les collectivités locales ont vocation à prendre les décisions relatives à leurs compétences, qui peuvent le mieux être mises en ðuvre à leur échelon ". Cette phrase n'exprime qu'une proximité relative : si la proximité absolue était visée, on aurait imposé que la décision soit prise au plus prés possible des citoyens. Le texte traduit en fait une vision d'efficacité : il s'agit de rechercher avec les collectivités de base le niveau d'action le plus pertinent, le plus opérant, pour le citoyen. Concrètement, les compétences seront moins prédéterminées qu'elles ne l'étaient : le département peut ainsi déléguer une compétence à d'autres collectivités - la commune, l'intercommunalité...En ce sens, la proximité n'est pas uniquement géographique ou physique, c'est une proximité en termes de qualité technique de la réponse.
Face à cette exigence d'efficacité, voulue par les textes, les associations vont devoir faire preuve de plus de rigueur dans l'écoute de la demande, dans la mise en oeuvre de la réponse, si elles ne veulent pas être taxées d'amateurisme. Elles auraient intérêt à se regrouper, à se concerter : celles qui gèrent des équipements pourraient développer davantage leur dimension militante de mouvement ou collaborer avec les associations de mouvement, qui les alerteraient sur telle détresse montante... Elles seront d'autant mieux entendues qu'elles auront su recueillir l'écho du terrain, évitant aux élus locaux des faux pas coûteux électoralement.
Concernant les personnes handicapées, la proximité consistera à les entendre, et à améliorer leur vie quotidienne, en portant sur celle-ci un regard neuf : il s'agit de renverser la perspective et d'intégrer la personne dans la vie de tout le monde, en permettant l'accessibilité des services publics, des transports, des loisirs, de l'école. Ici, les associations peuvent être très utiles : elles comptent assez de gens qui connaissent à fond les situations et qui savent à qui s'adresser pour les débloquer.


US.- Le projet de loi sur les responsabilités locales confie l'essentiel des pouvoirs aux départements, pour la planification des structures. Certains ne seront-t-ils pas tentés de favoriser tel domaine de l'action sociale, en fonction de critères divers ?

P.L.- Au plan des principes, je vous répondrais volontiers par la phrase de Tocqueville : " Si la décentralisation est bonne, les peuples démocratiques n'y sont pas naturellement portés, car pour eux l'idée d'égalité se confond avec celle d'une législation uniforme ". D'un côté, en tant qu'associations, nous voulons le respect des droits de la personne, et l'égalité des droits entre les personnes, localement et sur tout le territoire. L'ajout sur l'organisation décentralisée de la République ne doit pas faire oublier le préambule de la Constitution, qui affirme les droits sociaux, notamment " ceux particulièrement nécessaires à notre temps ", et la loi 2002/2, qui décline ces droits pour les personnes fragiles.
Mais sur un autre plan, dans chaque territoire, chaque horizon local, existent des données, un environnement particuliers, des besoins qui prennent une coloration propre. La loi doit s'adapter à ces réalités locales, sans sacrifier l'égalité des droits et il convient de veiller aux conditions d'exercice du droit. Dans la région rurale où je réside, l'isolement des personnes âgées, le taux de suicides inquiétant des jeunes appellent plus que des prestations codifiées comme remèdes : il faut des réponses globales de prévention, où les départements peuvent beaucoup, pour développer l'action en réseau et le soutien collectif. Il ne faut pas avoir peur de la décentralisation, mais saisir la chance qu'elle offre de faire progresser, dans les faits, les droits des gens.

Par ailleurs, pour en revenir aux schémas, nous ne sommes pas désarmés. Si l'on met à part les établissements de santé, qui ne sont pas du ressort des départements, les associations ont la possibilité, grâce aux comités régionaux de l'organisation sociale et médico-sociale (CROSMS), d'influer sur la planification départementale.
Il est vrai qu'elles sont moins représentées dans ces CROSMS que dans les commissions départementales consultatives, prévues par la loi 2002/2, et supprimées en août dernier, ce que nous regrettons. Mais ces CROSMS jouissent de pouvoirs élargis par la loi 2002/2, qui n'ont pas été rognés : ils émettent un avis sur le schéma départemental, et le conseil général ne pourra ignorer les observations d'un étage technique supérieur au sien ; les CROSMS donnent aussi un avis sur les dossiers individuels de demande d'autorisation ; et tous les 5 ans, ils produisent un rapport sur l'état de la planification des départements, ce qui les amènera à comparer les politiques des conseils généraux, ainsi incités à confronter leurs choix avec ceux de leurs voisins.
Le secteur associatif peut apparaître, au sein des ces CROSMS, mieux rassemblé qu'aujourd'hui : il existe, j'en ai été témoin, des concurrences, des déphasages entre la tête de réseau et le niveau local. La consultation du CROSMS peut permettre aux associations d'exprimer un pouvoir d'expertise : qu'elles en saisissent l'occasion !

US.- Mais peut-on, sans risque fort, laisser aux conseils généraux, comme le projet de loi le prévoit, toute latitude de décision sur le montant des dépenses en faveur de tels ou tels publics ?

P.L.- Il est vrai qu'en l'état actuel du projet, il n'y a pas de garantie de financement ; espérons que nous pourrons, lors du débat parlementaire, obtenir sur ce point des garde-fous sérieux, sinon les pouvoirs locaux perdront de leur crédibilité. Il faut un plancher financier qui limite les risques d'arbitraire : ainsi sur les FAJ, le FSL, des avancées s'imposent.
Cela dit, ses nouveaux pouvoirs vont conduire le conseil général, désormais corps décideur, à tenir une délibération plus substantielle, pour élaborer une politique d'action sociale sur le département. Cette politique, le président ne peut la construire seul : chaque conseiller va devoir faire l'inventaire des problèmes, sur sa portion de territoire, ne serait-ce que parce qu'il risque de payer cher un oubli. Aux associations de ne pas laisser les maires monopoliser la parole, et de travailler avec leur population communale et leur conseiller général, sur l'état des pratiques, des structures, dans leur circonscription.
Avec la décentralisation, 2ème vague, les choix n'étant plus opérés d'en haut, le jeu est plus ouvert, et donc la responsabilisation des acteurs de terrain est beaucoup plus forte. Attention ! la balle passe dans notre camp !

US.- L'Uniopss est attentive depuis des années à la question de l'observation sociale, que le gouvernement ne semble pas prendre en compte. Comment progresser sur cet axe ?

P.L.- Il faut relier les notions d'observation sociale et d'évaluation, cette dernière étant au cður de la loi 2002/2, à tous les étages du texte. Dans l'article fondateur qui définit l'action sociale et médico-sociale, il est dit que celle-ci " repose sur une évaluation continue des besoins et attentes [des publics] ". Au niveau des missions d'action sociale à confier aux établissements et services, sont citées " l'évaluation et la prévention des risques sociaux... ". Au plan des réponses, les institutions sont invitées à mettre en place un accompagnement de qualité, qui suppose une analyse de la demande individuelle.
Par ailleurs, l'évaluation de la qualité des réponses institutionnelles - interne, puis externe - est une dimension clé de la loi. Si l'on considère que le but essentiel de cette seconde évaluation est de confronter besoins, réponse cherchée et qualité des réponses apportées, il est clair que la loi 2002/2 décline, tout au long du texte, la notion d'observation sociale. A nous maintenant de faire vivre la loi, aux divers échelons ! Sans compter qu'à mon sens, l'observation sociale, ce n'est pas que celle des besoins abstraits, c'est celle des difficultés, des impasses, que rencontrent les structures de notre secteur, individuellement et collectivement. Dans cette observation sociale, les associations apportent des matériaux essentiels ; elles devraient trouver une écoute attentive dans les services déconcentrés de l'Etat (dont les DRASS), premiers échelons d'observation et d'évaluation des politiques locales.
ARTICLE
N° de la revue : 172
FICHE N° 31104
Mis à jour le : 26/11/2003
MOTS CLES
décentralisation - évaluation - compétence - AMENAGEMENT DU TERRITOIRE - personnel - budget social - département - région - Etat - assurance maladie - subsidiarité - service de proximité - inégalité sociale - planification - financement
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